一、案由
網(wǎng)絡(luò)、太空、極地、深海是有著現(xiàn)實或潛在的重大國家利益的“戰(zhàn)略新疆域”，隨著世界政治格局的調(diào)整和變化，各主要國家在海洋、外層空間、極地、網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)略博弈日益加劇。2015年7月11日，十二屆全國人大十五次會議通過的《中華人民共和國國家安全法》第三十二條明確指出：“國家堅持和平探索和利用外層空間、國際海底區(qū)域和極地，增強安全進出、科學考察、開發(fā)利用的能力，加強國際合作，維護我國在外層空間、國際海底區(qū)域和極地的活動、資產(chǎn)和其他利益的安全?！笔状螌⒑推教剿骱屠脴O地納入到了國家安全任務(wù)。
南極大陸是地球上最后一個被發(fā)現(xiàn)的大陸，也是唯一一個沒有主權(quán)歸屬的陸地，南極蘊含著豐富的能源、礦產(chǎn)、淡水和旅游資源，具有極其重要的經(jīng)濟、政治、科研和軍事價值，是各主要國家爭奪的對象。1959年，國際社會通過了《南極條約》，倡導(dǎo)凍結(jié)主權(quán)、擱置爭議、發(fā)展科考、維護和平的原則，建立起治理南極的法律體系。我國于1983年加入《南極條約》，隨后獲得了協(xié)商國資格，科考活動也漸次開展，1984年首次在南極建立科學考察站，截至目前共建立了長城站、中山站、昆侖站和泰山站四個南極科考站，先后進行了33次南極科考，成績斐然，得到了國際社會的充分肯定。第40屆《南極條約》協(xié)商會議已經(jīng)確定于今年在北京舉行，這是中國首次舉辦這一會議，也是國際社會對中國積極參與南極事務(wù)的廣泛認可。
雖然我國成為南極考察大國，但還稱不上南極事務(wù)強國，特別是南極立法工作起步晚，進展慢，在處理南極問題時，過分依賴于《南極條約》等國際法規(guī)范，使我國在南極事務(wù)上顯得十分被動，也與我國作為南極考察大國的地位不相稱。為規(guī)范、保障、引導(dǎo)我國在南極地區(qū)的科學考察，資源開發(fā)，旅游，環(huán)境保護等活動，推動南極事業(yè)發(fā)展，維護國家利益，向國際社會展示我國是負責任大國的形象，需要加快制定南極法。
二、案據(jù)
1.制定南極法有利于增強我國在南極事務(wù)上的話語權(quán)。
目前《南極條約》的29個協(xié)商國中，只有波蘭、印度和中國沒有進行國家立法來規(guī)范本國的南極活動。英國是南極立法最為完備的國家之一，早在1994年就頒布了《南極法》，2013年進行修訂，該法規(guī)定了南極的定義、南極環(huán)境保護和緊急措施、南極礦產(chǎn)資源活動、動植物保護、適用于英國人的法律與民事責任，以及南極活動的許可證制度等。與英國《南極法》配套的還有《南極規(guī)章》，以保護動植物為目的的《南極條約法》，《南極礦產(chǎn)法》、以及《南極法（海外領(lǐng)地）命令》，《船舶運輸（油污）（英屬南極領(lǐng)地）命令》等，構(gòu)成了完備的南極立法體系;美國早在1978年就制定了《美國南極保護法》，成為美國南極活動的管理依據(jù)，后來又陸續(xù)出臺了《南極海洋生物資源保護法》、《南極科學、旅游及保護法》等;法國政府也與2003年頒布了《關(guān)于南極環(huán)境保護的第2003-347號法律》，對南極的定義，適用的主體、南極活動的許可證制度、南極活動的監(jiān)督和處罰等進行了規(guī)定。2005年又對此法律內(nèi)容進一步細化，出臺了《關(guān)于南極環(huán)境保護的第2005-403號法令》;澳大利亞通過了許多有關(guān)南極環(huán)境保護的法案，如《澳大利亞南極條約（環(huán)境保護）法》、《保護海洋（防止船舶污染）修正案（在南極地區(qū)油污）法案》、《南極海洋生物資源保護法案》等;新西蘭早在1960年就頒布了《南極法》，后來，國會還通過了《1994年新西蘭南極環(huán)境保護法》等;俄羅斯、挪威、阿根廷、智利、日本、韓國等也有關(guān)于南極的明確立法。就連南非也在1962年和1996年出臺了《南非南極公民法》和《南非南極條約法》。
我國的南極立法起步晚，法律體系不健全，目前只有國家海洋局2014年出臺的《南極考察活動行政許可管理規(guī)定》以及規(guī)范性文件，這是我國第一部有關(guān)規(guī)范南極考察活動的行政法規(guī)，對公民、法人或者其他組織開展南極考察活動從申請、受理、審查、批準到監(jiān)督管理作出了規(guī)定。但是，該規(guī)定規(guī)范的范圍僅限于南極考察活動，未涉及旅游、環(huán)保和其他非政府活動，法律效力低。早在2012年，國務(wù)院法制辦就《南極活動管理條例》征求有關(guān)單位意見，但目前仍未能進入立法程序。
《南極法》及其一系列條約對各國在南極的活動都不具備強制約束力，作為國際法的《南極條約》只有轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，才能夠真正產(chǎn)生法律效應(yīng)，使我國的各種南極活動有法可依，增強我國在南極事務(wù)上的發(fā)言權(quán)。同時，英、美、法等國完備的南極法律體系，又為我國的南極立法工作提供借鑒，我國的南極立法工作可以參考國外經(jīng)驗，結(jié)合中國國情，取長補短。
2.制定南極法有利于規(guī)范我國對南極活動的有效管理。
當前南極活動出現(xiàn)了很多新變化，除了科考，還有旅游、探險、漁業(yè)、交通運輸?shù)然顒樱F(xiàn)有的管理規(guī)則如《南極考察活動行政許可管理規(guī)定》，不僅法律效力低，無權(quán)設(shè)置強制措施和行政處罰;而且僅僅規(guī)范考察活動，對于其他活動，以及活動中出現(xiàn)的諸多問題無法進行調(diào)整，這使得相關(guān)管理規(guī)定缺乏實際執(zhí)行力，對不符合規(guī)定的南極活動無法進行有效監(jiān)督和管控。
以旅游為例。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，國內(nèi)自發(fā)到南極的旅游活動日益增多，根據(jù)國際南極旅游業(yè)者協(xié)會公布的數(shù)據(jù)，2013年11月到2014年3月，世界各國到南極旅游的總?cè)藬?shù)為37405人，其中中國為3367人，占9%，成為南極旅游人數(shù)增長最快的國家。目前，我國并未把南極列為中國公民的旅游目的地，政府管理南極旅游無法可依，企業(yè)發(fā)展南極旅游無章可循，這嚴重干擾了我國正常開展的南極活動，也造成了不良的國際影響。國家海洋局極地考察辦公室前主任曲探宙說：“越來越多中國游客的涌入，完全打亂了長城站正常的考察活動?！蔽覈恰赌蠘O條約》的締約國，應(yīng)遵守南極條約體系的國際法規(guī)，南極條約體系對締約國公民赴南極旅游有嚴格而具體的規(guī)定和守則。在中國赴南極旅游游客數(shù)量日益增長的情況下，我做并沒有符合國際法程序的規(guī)制南極旅游的國內(nèi)立法，這增加了中國承擔國際責任的國際法風險。
《南極法》的制定，將有效規(guī)范我國的公民、法人和其他社會團體在南極的各項活動，同時向國際社會展示我國對南極事務(wù)的重視和負責任大國的態(tài)度。
3.制定南極法有利于協(xié)調(diào)我國各領(lǐng)域在南極開展活動。
南極條約體系所涉內(nèi)容的履約行為不僅局限在科考活動，還涉及到環(huán)保、交通、漁業(yè)、軍事等諸多部門和領(lǐng)域，需要協(xié)調(diào)多個政府部門進行共同管理，這需要制定部門規(guī)章以上效力的法律規(guī)范。目前，我國的南極立法工作由國家海洋局主導(dǎo)，《南極考察活動行政許可管理規(guī)定》并無法有效滿足南極事務(wù)管理需要，甚至不屬于《立法法》所規(guī)定的我國正式法律淵源，無法涉及其他行政主管部門負責的領(lǐng)域，缺少對其他部門的約束力，無法有效協(xié)調(diào)各領(lǐng)域的南極活動。
制定更高效力階位的《南極法》，通過立法確定極地事務(wù)的管理部門，理順管理體制，全面協(xié)調(diào)和管理我國極地開發(fā)事務(wù)的職能，有助于全面調(diào)整我國極地事務(wù)的法律管理，切實履行國際義務(wù)，有效保障和拓展我國的極地權(quán)益。
三、方案
制定出臺《南極法》時，應(yīng)明確以下內(nèi)容：
1．立法宗旨，南極定義，適用范圍。
南極法的立法宗旨是履行國際義務(wù)，規(guī)范國內(nèi)管理，保障公民權(quán)益，和平利用南極;按照國際慣例和我國相關(guān)法規(guī)，關(guān)于南極的定義是“北緯60度以南地區(qū)，包括該地區(qū)的所有冰架”;調(diào)整范圍包括我國自然人、法人和其他組織在中國境內(nèi)及南極地區(qū)從事的南極考察活動、漁業(yè)、交通運輸、資源開發(fā)、旅游探險、文化教育等多個領(lǐng)域。
2．主管部門和管理原則。
明確南極事務(wù)的行政主管部門，可在國家海洋局極地管理管理辦公室的基礎(chǔ)上，組成國家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理極地事務(wù)的管理部門，可適當提高部門行政級別，以便更好履行管理職責，協(xié)調(diào)與其他政府部門的關(guān)系;應(yīng)該遵循科學性、可行性、可持續(xù)性、環(huán)境友好和生態(tài)平衡的管理原則。
3．建立許可證制度。
在南極從事任何活動的人或機構(gòu)，均應(yīng)持有政府或政府委托部門簽發(fā)的許可證;未取得許可證不得在南極開展任何活動;許可證的內(nèi)容應(yīng)包含環(huán)境影響評估，盡可能減少對南極環(huán)境造成的生態(tài)影響。
4．航運和海洋環(huán)境保護。
應(yīng)當明確不得將油類或油性混合物排到海上;有毒廢液，以及其他可能丟海洋環(huán)境造成影響的化學物質(zhì)，不得從船上排放入海;禁止向海里傾倒垃圾等。
5．自然資源和動植物保護。
應(yīng)當明確不允許在南極地區(qū)從事涉及礦物資源勘探、開發(fā)和加工的活動;禁止在南極進行核爆炸或處理放射性廢物;不得采集或有害地干擾當?shù)貏又参?，未?jīng)允許，不得將非南極當?shù)貏又参锓N類引進南極陸地、冰架或水域;應(yīng)盡實際可能限制在南極形成和儲存廢物。
6．環(huán)境評價。
任何自然人或組織在南極計劃開展活動，都均應(yīng)編寫一份環(huán)境影響評估，包括活動宗旨、位置、時間、使用的交通工具、攜帶物品、清理計劃，以及可能對環(huán)境的影響等;上述活動對南極生態(tài)環(huán)境可能造成影響的，行政主管部門有權(quán)拒絕活動申請、推遲或終止該活動開展。
7．監(jiān)督和處罰。
行政主管部門負責監(jiān)督各項南極活動開展，對故意或因疏忽而違反本規(guī)定的，予以經(jīng)濟或其他形式的處罰。